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    蒋和平等:我国乡村振兴面临的农村劳动力断代危机与解决的出路
    2019-02-12 11:02:10   来源:新三农   

      实现乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。农村人才是实现乡村振兴的根本。农业人才兴则农业兴,农村人才强则乡村强。充足数量和较高素质的农村劳动力是乡村振兴的根本保障。然而经过40年的改革开放,我国二、三产业快速发展,吸引了大量农村劳动力向城市转移。

      在农村劳动力向北上广深和长三角、珠三角等城市群集中的同时,我国农村劳动力老龄化、农村空心化问题显现。生产领域一线劳动力、基层农技人员和经济管理人员严重短缺。实现乡村振兴,必须化解农村劳动力“断代”危机。本文在多年来先后对辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖南、广东、广西、海南等八省区的农业生产情况进行调研的基础上,对三个“断代”问题的现象、成因等进行深刻剖析,并提出了解决农村劳动力“断代”,实现乡村振兴的若干建议和解决方案。

      一、三个“断代”表现

      长期以来,我国乡村面临着中青年农民、中青年农技人员、中青年金融管理人员缺乏以及未来断代的困局。乡村振兴人才队伍的构建是一项大工程,需明确农村劳动力断代的现实情况,打造人才回乡、下乡通道,为投身乡村振兴的中青年人才提供广阔舞台。

      (一)乡村一线劳动力的现实短缺与未来断代

      《中国流动人口发展报告2017》显示,2016年我国2.45亿流动人口中,“80后”占比56.5%,“90后”占比18.7%,呈现比例增加态势[1]。这些流动的中青年人,绝大部分是向城市转移的农业劳动力,农村断代现象非常严重。

      田地劳作的农民,以50岁以上的中老年人居多,40~50岁的中年人较少,30~40岁的青年人极为罕见,根本看不到20~30岁年轻人劳作的身影。四川省万源市是典型的大巴山区,在农村留守人口中,70%以上为老年人和儿童,很少有20~40岁的农村劳动力。2016年四川省镇坪县农村有近80%的农村劳动力长期在外务工。农村留守人员吸收农业科学技术能力差,难以发展现代农业,更难以保障农业的可持续发展[2]。

      2018年7月,课题组对河南省固始县和息县随机抽取了110户样本农户进行问卷调查。统计结果表明,在这两个产粮大县的留村种地农民中,年龄最大的77岁,最小的34岁;其中,60岁以上的26人(女6,男20),占23.6%;50~59岁的42人(女26,男16),占38.2%;40~49岁的39人(女26人,男13人),占35.5%;34~39岁的4人(女3,男1),占4%;33岁以下为0。这一结果说明:我国产粮大县的种地农民已经出现20~30岁的断代。朱新芳、李红、杨红等对湖北省89个乡镇145个村进行调查,在468份有效问卷中,关于农户和子女种田意愿,不会种田的农户子女占9成以上;表示不会继续种田的农户子女占比超过95%[3]。

      田间种地农民的青黄不接,并不是四川、河南等省的特殊现象。当下各省区农村里留守的均是老弱病残,照顾孩子、老人的女人,以及少数从事小本生意的人,他们缺乏农业专门技术,很难从事一定规模的连片生产和管理[4]。课题组通过对八个省区的农村调研发现:“70后”不愿种地,“80后”不会种地,“90后”不提种地,已成为粮食主产地区面临的严峻现实考验。农业后继乏人,青黄不接,突出显示了中国农业已经面临严重的劳动力危机。

      (二)乡村基层农业技术队伍的现实乏力与未来断代

      1.乡村基层农业技术队伍年龄出现断档,人员老化严重。

      县乡两级的农业技术机构,如农业技术服务中心、农技推广站、畜牧兽医站、种子站、土肥站等是农业技术推广主要的桥梁和传导力量。根据近年的调查情况,课题组发现,我国主要产粮省区,县乡两级的农业管理机构和农业技术机构都存在两难局面。具体表现为:一是专业化水平低,开展农业新技术推广普及难,二是人员青黄不接,将来后继乏人。县级农业技术机构农业技术人才奇缺,难以履行本部门的职能,乡镇级农业技术部门没有真正懂得农业技术的人员,无法承担农业新技术推广的重任,最终导致农业技术推广缺乏基本的队伍保障,新技术、新品种无法得到有效示范、推广。例如河南省息县种子站,17人上班,只有1个搞种子的技术人员,即站长本人,已经58岁,过两年退休,其他16人都是非专业技术人员。该县的乡级农业技术机构也有类似情况。再如陕西省平利县农技推广机构有10年没有增加1名本科学农专业的专业技术人才,5年未曾增加1名大中专毕业生。不仅如此,农技推广人员分布结构还不平衡。县级推广机构集中了全县60%的农技人员,乡镇农技人员只有40%。还存在着农技人员在编不在岗、吃空饷、泡病号等问题[5]。

      2.高校农业相关专业毕业生很少流向乡村基层。

      刘鸿彬、敖雪分析了西北农林科技大学植物保护学院2017届毕业生流向。无论是博士生、研究生还是本科生,就业流向以高校科研等事业单位、企业和出国为主。基层对农技人员的需求与大学生就业期望之间的结构性矛盾难以化解。迫于农村地区艰苦的工作、生活条件,大量毕业生热衷于在薪资待遇和生活环境较好的大中城市以及东部地区就业[6]。这形成了我国农技推广人员科学素养不高,服务意识较差,并且缺乏创新能力的现状,影响了我国农业综合生产能力的提升,制约着现代农业的发展。

      (三)乡村经济管理人才的现实稀缺与未来断代

      长期以来,农民子弟升学和农民外出务工是农村人口流向城市的主要途径。为了接受更好的教育,农民父母都努力让孩子到城里上学,而农民子弟学有所成后,大多数不愿回到农村,而是留在城里工作。另一方面,学历较低的农民为追求较高收入,也纷纷进城务工,导致我国农村基层干部等经济管理方面的人才匮乏。

      不仅如此,我国大多数乡镇的农村经济管理人才已经老龄化,有接近一半人才年龄超过45岁。他们的经济管理经验也多偏重于传统农业生产,无法适应乡村振兴战略对多样化经济管理人才的迫切要求[7]。多年来,我国农村经济管理人才主要集中在乡镇一级,农村经济管理人才严重缺乏,并且伴有新老断层现象,导致引导和带动乡村振兴的力量不足。例如广西河池市宜州区刘三姐镇约有8成以上的乡村治理精英年龄超过40岁。刘三姐镇岩田村村民委员会和村党支部委员会主要由6名干部交叉担任,其中2名已经接近退休,但仍然找不到合适的接任人选[8]。

      大学生村干部一般聘用期为3年,尽管在基层经过历练,积累了一些农村经济管理经验,但绝大多数村干部还是在聘用期满后离开乡村。愿意为乡村经济发展奉献青春的大学生很少。农村经济管理人才是连接城市要素资源与农民的桥梁,对土地流转、产业发展等有重要推动作用。农村经济管理人才的高流动性、年龄断层问题正在影响着乡村经济的稳定,以及乡村社会的和谐发展。

      二、形成原因

      我国农业劳动力三个断代危机的形成,有多方面因素,综合起来,主要原因有五点。

      (一)农业比较效益低

      农业相对于二、三产业,产值小,利润率低下。我国农业,人均耕地面积显著低于世界平均水平,加之劳动生产率较低,从而导致农户平均年收入很少。为了增加收入,农村青壮年劳动力热衷于进城务工。根据五个产粮大省的调查,一个青壮年劳动力进城务工的年收入是留在农村务农农民年收入的3~6倍。所以,20~30岁的青年农民纷纷外出务工,极少留在农村务农。

      (二)农业劳动强度大

      近几年,我国农业机械化发展很快。但新增的农业机械主要集中在家庭农场、农民专业合作社、种粮大户等相对少数的新型农业经营实体手中。大多数种地农民,因为资金困难,很少购买机械设备,种地仍然靠手工操作。南方多数山区和丘陵地区由于不适宜采用机械化,农业生产主要依靠传统的手工农作方式,“肩扛手提”和“刀耕火种”仍然普遍存在。“脸朝黄土,背朝天,一身泥土,一身汗”是他们的真实写照。许多80后和90后的小伙子说:“不想留在农村,像父母那样生活,太苦;也更不愿意像父母那样种田,太累。我们这一代要有自己的生活。要到城市里闯生活,挣更多的钱,又不太累,多好啊!”

      (三)农业风险大

      我国农业一直具有两大风险,一是自然风险,二是市场风险。首先是自然风险。我国幅员辽阔,气候条件多样,水土资源禀赋不一,灾害频发。进入21世纪以来,我国几乎每年都会发生不同程度的旱灾、涝灾、风灾、虫灾、雹灾、霜冻灾等灾害。由于农业基本是靠天吃饭,抗灾能力弱,所以每次灾害都会造成不小的损失。例如2018年,东北三省发生大面积旱灾,许多地块严重减产,有些地块禾苗干枯,颗粒无收。80、90后农村青年不懂农业也不会种地,面对各种农业灾害束手无策,所以更加不想留在农村种地。其次,市场风险在近两年也表现得特别明显。粮食价格一降再降,卖粮难现象在不少产粮地区发生。虽然政府给了一些种粮补贴,但也弥补不了损失,最终还是增产不增收。80、90后农村青年看到父母种地赔钱、不赚钱和很难赚钱的情况,更加坚定了离家进城打工的决心。

      (四)农民社会地位低

      毋庸讳言,当今时代,农民仍然处于社会结构的底层地位,在交易市场上也是弱势群体。因此,他们的权利和地位还未得到充分尊重和保障。这也是80、90后农村青年不愿留乡务农的重要原因。他们说:“就是进城当个小区的保安,也比在家种地强,有身份有地位。”由于搞农业社会地位低,工资少,福利待遇差,所以大专院校毕业生都不愿意到县乡两级的农业部门工作。2010年以来,我国农科院校的毕业生存在“三多三少”的现象,即留城市的多回农村的少,改行的多对口的少,考公务员进企业的多,搞农牧业生产的少。

      (五)农民精神文化生活相对贫乏

      农民精神文化生活内容单调,娱乐休闲活动种类少。看电视是最普遍的文化生活。村民通过串门聊天、打牌打麻将等方式度过闲暇时间。读书看报、体育锻炼等稍高层次的活动形式较少。也正是由于精神文化生活的匮乏,精神需求没有得到很好地满足,农民在其他活动中寻找精神寄托。虽有文化站服务,但科技文化宣传较少。

      文化设施短缺,尤其适合青年人的文化活动设施较少。村镇缺乏广场、广播、文艺演出组织、图书馆、电影院等。文化活动设施分布在数量上由城中村向偏远农村递减,即距离城镇越近,文化活动设施越多[9]。很多城市居民日常的文化活动例如到电影院看电影、听音乐会、参观博物馆、看时装表演等活动对于农民来讲只是一种奢望。

      农业劳动力危机将会产生极为严重的后果。第一,由于农业劳动力越来越短缺,势将不断推高农业生产的人工成本,在农产品价格相对稳定的条件下,农业生产的纯收益将会逐年降低,农业可持续发展会受到严重制约。第二,县乡两级,特别是乡镇级的农业技术队伍不稳定和专业化水平的降低,加之人员老化,将使广大农村的农业新技术推广工作不断弱化,从而导致农业综合生产能力不仅难以提高,甚至会明显降低。第三,农业劳动力的两个青黄不接,将会造成农业基础不稳。农业是国民经济的基础,农业自身基础不稳,必将进而影响整个国民经济,造成国民经济各部门的不平衡,最终会给国计民生带来负面作用力,造成巨大的损失。

      三、破解三个“断代”:出路与对策

      农业劳动力出现三个断代危机的倾向,并不是偶然现象,而是由来已久的普遍现象。人才是乡村振兴的根本支撑,必须重视构建乡村振兴人才队伍,通过体制机制创新让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。

      (一)加快培养新型职业农民

      新型职业农民是以农业为职业,具有相应的专业技能,收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者。新型职业农民是解决“谁来种地”问题的根本途径。2012年以来,在青壮年农民进城务工的洪流中,开始出现少量回流农民工,而且逐年有不断增多之势。同年政府也启动实施了新型职业农民培育工程。新型职业农民培育具有针对性和实效性。外出务工人员和在外读书的大学生相对于留守农民而言,文化层次高,接受新事物、新技术快,见多识广,能更好地理解国家政策,更快达到培训效果。现在返乡农民工人和大学生数还不多,但星星之火可以燎原,他们是中国未来农业的生力军,是消除农业三个断代危机的主要力量,是实现乡村振兴的主力。

      1.积极鼓励并支持青壮年农民工和大学生回乡创业。

      树高千丈,叶落归根。应创造条件实施“归雁工程”,以亲情、优惠政策和优质服务逐步将乡土优秀人才引回家乡,促进乡村经济发展。一是建立与本乡镇有工作关系、亲缘关系的各类人才“英才库”,充分利用“乡情、亲情、友情”这根“纽带”,在每年的春节、中秋等节日期间邀请部分在外创业的本乡镇人士回家乡参观、座谈,动员他们回乡创业。二是对有意返乡创业的“归雁”,乡镇安排专人提供办证、用地、用水、用电等服务,对意向投资项目,确定具体部门负责推进,为返乡创业搭建舞台[10]。三是切实落实国家对农民返乡创业的各种政策。例如农民工参加创业培训给予200~1 500元的创业培训补贴;对于符合要求的返乡创业农民工给予5 000元的创业补助;对于返乡人员在创业孵化基地创办实体经济的,所发生的物业费、水电费、房租费等,3年内给予不超过当月实际费用50%的补贴,年补贴最高1万元;对于农民工创业获省级优秀示范项目的补贴2万~15万元;对返乡“创业之星”奖补1万元;对符合条件的创业人员,给予50万~100万元的创业担保贷款等。

      2.开展针对性免费培训,重奖创业示范平台。

      鼓励新型职业农民采用半农半读、农学交替等方式,分阶段完成学业。对有创业意愿的大学生开展多种形式的农村创业专项教育,鼓励大学生结合“互联网+”“有机农业”“乡村旅游”等创业热点挖掘适合农村的创业项目。对大学生农村创业平台被评估认定为市级大学生创业示范平台的,给予奖补;大学生到农村创办的以非营利为目的创新创业项目,可以按程序列入政府购买公共服务的范围。鼓励专业技能型和专业服务型职业农民参加国家职业技能鉴定,全面推进以新型职业农民为重点的农村实用人才认定管理,将现有扶持政策更加精准地落实到职业农民头上。创建农村职业教育示范县。积极开展职业技能培训。完善培育机制,加快构建“专门机构+多方资源+市场主体”的农民教育培训体系,发展壮大爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民队伍,为现代农业发展和乡村振兴战略注入源源不断的动力。

      3.优惠的税收、担保等政策。

      一是对于符合一定条件的大学生涉农创业项目可优先入驻地方创业孵化器发展,在一定的孵化期内,实行一定程度的房租减免、税费减免、行政事业性收费减免等优惠。二是对贷款担保。对于具备领军潜力和持续发展能力的大学生新创企业,在经营场所和创业担保贷款等方面进行重点扶持,政府提供一定额度的贴息创业担保贷款,同时向天使投资基金、风险投资基金予以重点推介。三是设立从业风险综合保险。从业人员每年交纳少量保险费,一旦经营出现问题,根据具体情况,保险公司提供理赔,最高理赔金额为10万元。

      (二)改革完善农技推广体制

      坚持创新机制,激发工作活力。应通过政策创设、机制创新,在事关农技推广体系长远发展的瓶颈问题上大胆突破,在整体激发农技推广体系活力上大胆探索,充分调动农技人员的积极性、主动性和创造性。

      1.创新农技推广人员激励机制,鼓励农技人员在岗创新创业,开展农技入股创新试点。

      鼓励农业科研人员、农技人员经所在单位同意,以领办创办现代农业经营主体、合作共同研发、技术成果转化应用、承接农业经营主体服务外包等不同技术入股形式开展增值服务,参与农业产业化经营和利益分配。以农技推广联盟专家为主要技术成果持有人,新型农业经营主体为主要入股对象,以签订合作协议为主要形式的利益联结新机制,形成科技人员切身利益与科技成果转化效益紧密结合的利益共同体,激发农技推广服务的内生动力。

      我国应提高基层农业科技工作者职称待遇问题,解决生活困难和下乡交通工具等,鼓励科技工作者积极到基层,做好后勤保障措施,避免后顾之忧,做好农业科技推广工作。

      2.实行多元主体进行农技推广,激励社会化农技人员创新创业。

      推进农业职称制度改革,把农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体中的技术人员纳入农业序列职称评审对象,把这些社会化农技人员聘为技术指导员、村级农民技术员等,切实发挥其作用。

      3.推广科技特派员制度。

      科技特派员制度发源于福建南平,是在福建工作时深入总结基层实践、科学深化提升、大力倡导推进的一项十分重要的农村工作机制创新。政府应把科技特派员工作与县域科技创新、农业农村发展和精准扶贫紧密衔接,着力从高校、科研院所吸引一批技术水平高,能解决实际问题的科技人员。政府还应推动科技特派员跨界拓展。动员、遴选一批工业和社会服务业领域的科技人员到农村创业与服务,依托发展“互联网+”推动农村科技创新创业向更广、更新领域,更好模式拓展。

      (三)加速土地流转,转变农业发展模式

      国家应坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”,深化改革创新,加快建立乡村振兴的用地保障机制。

      1.政策集成,规划土地利用。

      政府应聚焦如何更好、更加有效地利用土地资源,以及如何正确地处理好土地与农村、土地与农民、土地与经济发展之间的关系,统筹整合农村集体经营性建设用地入市、被征地农民多元安置保障、宅基地有偿腾退、建设用地二级市场试点等配套制度,充分发掘土地自然资源,科学推进农业发展,促进农村一二三产业融合,建设魅力乡村,培育乡村新的经济增长点和市场核心竞争力。

      2.放活承包土地经营权。

      政府应探索构建“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”三位一体的新型农业经营体系,推动农业规模化、专业化经营。引导土地经营权再入股农业产业化企业,形成“折股联营”“入股经营”“合作联营”经营模式,推动小农户融入大市场,分享产业化增值收益。

      3.盘活集体建设用地。

      政府应探索实践农村土地综合整理、农村集体建设用地流转交易、农村集体建设用地入股、农村宅基地有偿退出、农村宅基地“三权分置”等模式。坚持政府主导、平台公司运作、市场参与的模式,探索由国有公司收储农村集体经营性建设用地,高效对接政府招商项目,充分盘活零星分散低效的集体建设用地;搭建农村产权交易平台,规范农户对土地(林地)流转、抵押等行为,让农村产权变成农民的本钱、资源变成农民的资本,推进农村产权抵押融资贷款工作,解决农民贷款难问题。加快农村集体产权清资核产,全面进行农村集体产权制度改革,盘活未确权到户的属于集体的资产资源资金,真正让农村的资源要素活起来,让农民的福利多起来,把广大农民的积极性激发出来。

      (四)大力促进农民收入持续增加

      着力提高种地农民的平均年收入,特别是平均年可支配收入。政府应该强化市场运行机制,通过优化种植结构,改善农产品品质,推进绿色农业与品牌农业的发展,推进休闲农业和乡村旅游业的发展等方式,提升农产品的价格,增强农产品的市场竞争力,使农业产出增值。在大力推动农业供给侧改革的同时,国家应根据国民经济发展的幅度,不断增加对农业的财政补贴资金和农田基本建设项目资助资金。

      1.完善农业基础设施,为高效农业生产提供保障。

      国家应全面整合涉农项目资金,不断完善产区水、电、路、渠、棚、灌等基础设施,全面实现村村通水泥路;建设高标准农田、提灌站等水利工程建设,有效提高灌溉率;按照“结构合理、品种优良、规模适度、效益高效”的思路,坚持“稳粮扩经强畜牧”产业发展方向发展。

      2.坚持绿色发展,打造品牌提升价值。

      政府可坚持以“绿色、生态、有机、安全”为基本标准,构建县乡村三级农产品质量安全监管体系,扩大农产品标准化生产范围,对种子、化肥、农药等生产资料实行实名制和全程可追溯管理,从源头上加强对农产品质量安全的控制,促进国家地理标志产品的申报认证、农产品标准化基地建设,增加“三品一标”农产品数量,提高特色农产品在市场的竞争力。大力拓展“线上+线下”销售渠道,真正实现好产品卖好价。

      3.加快推进产业融合发展,做大做强特色农业产业。

      政府可因地制宜大力发展“一村一品”特色产业,打造休闲度假、旅游观光、创意农业等新业态,建立农业主题公园、产业融合示范园区、农产品加工园区,建立村级益农信息社、乡村农产品电商站点。强力推动乡村酒店和旅游民宿规模化、标准化、特色化发展,建成乡村酒店、休闲农庄、旅游新村,使特色农业成为农民新的增收致富渠道。

      (五)创新农业保险机制,增加农业保险品种

      当前的农业保险,对广大分散农户很少覆盖,对他们规避与分散农业风险所起的作用不大。对于规模农户而言力度不够,无法适应规模化经营的快速发展。因此,亟须改革创新农业保险运作机制,改善农业保险工具,增加农业保险品种。国家应加大农业保险力度,进一步推动农业保险向农村深入发展。一是需要创新财政扶持农业保险的政策工具,针对蓬勃发展的各种新型农业经营实体,量身定做,根据实际需求,及时研究推出助力农业保险的新政策,促进保险公司出台新的农业保险产品;二是继续探索开展保险的覆盖范围,建立分散银行和保险公司借贷风险和经营风险的经济补偿制度,充分发挥保险的资金融通功能。

      1.优化农业保险产品设计。

      我国农业保险产品,由于保费、赔偿金标准等规定偏低,对农民缺乏吸引力。应改革农业保险产品设计,建立农业保险信息数据库,通过气象指数、土壤墒情、旱情监测等技术指标,科学划分不同农产品的生产风险,建立合理档次的费率体系。在适当增加保费的同时,提高赔偿金标准,使农业保险产品适应农民需要,另一方面,降低保险机构市场准入门槛,鼓励自由竞争。

      在农业保险产品设计上因地制宜。在基本保险产品基础上,对于大规模经营、风险更大的农户、合作社等主体,实施覆盖农资等直接物化成本以及地租的农业大灾保险产品;为增强农户参保意愿,立足于农业产业链,把农户与合作社、龙头企业等作为一个农业投保组合,形成多渠道资金、多投保主体的农业互助保险产品。

      2.建设农业保险基层服务体系。

      当前农村,农民缺乏保险意识,保险公司在基层完成基础工作的人员不足,村干部用于农业保险方面的精力也十分有限。为此,市、乡镇等相关基层组织和部门应参与支持农业保险工作,向农户做好农业保险制度宣传,让农户知晓理赔标准、测损认定方法、理赔程序等,逐步建立基层保险服务体系,提升农业保险服务能力,保障农业生产能力。

      村委会选定一名农户担任保险协保员,做好农业保险协保员培训工作,让他们清晰农作物保险的政策及相关保险条款。在出现灾情时,保险公司定损员应该与技术指导员、政府相关人员、村保险协保员等一起,同农户到田间核实灾情,现场核定受损的程度,并清晰说明赔偿标准,发挥农业保险基层服务体系的积极作用。

      3.建立和完善农业生产风险分散机制。

      农业生产一旦遭受大面积干旱、洪水、台风等自然灾害,往往给农户带来巨大损失,还有可能导致保险公司以及政府财务危机。为保障农民利益,可由中央政府及地方政府共同出资设立主要农作物大灾风险准备基金,并设立专门委员会,负责基金的管理和使用。农作物保险中的保险责任分为一般责任和大灾责任。如果发生重大自然灾害,应由中央、地方政府,以及保险公司按照一定比例从巨灾风险准备基金分摊大灾赔付金。逐步建立和完善农作物大灾风险赔付制度,对于赔付率在150%~300%的损失,启动农作物大灾风险准备基金;赔付率超过300%的损失,可利用再保险的方式降低风险。

      作者:蒋和平王克军杨东群

      单位:中国农业科学院农业经济与发展研究所中国管理科学研究院

      来源:江苏大学学报(社会科学版)2019年01期

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